Антимонопольному регулированию в России исполнилось 25 лет. Об этапах его становления, компетенциях и задачах, основных нарушениях со стороны хозсубъектов рассказывает руководитель Челябинского УФАС Анна Козлова.

— Анна Алексеевна, расскажите, как все начиналось?

— Становление антимонопольного органа началось в далеком 1990 году. Ровно 25 лет назад в соответствии с Законом Российской Советской Федеративной Социалистической Республики от 14 июля 1990 года «О республиканских министерствах и государственных комитетах РСФСР» Государственный комитет РСФСР по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур был утвержден в Перечне республиканских министерств и государственных комитетов РСФСР.

Председателем Комитета был назначен Валерий Петрович Черногородский, а штатная численность работников аппарата на тот момент насчитывала 150 единиц.

Необходимость формирования антимонопольных органов в каждом субъекте Российской Федерации была очевидной в начале проведения рыночных реформ. В течение 1991-1992 годов были сформированы терорганы во всех субъектах РФ. Сегодня в системе антимонопольных органов 84 тероргана, в том числе в Крыму и городе Севастополе. Днем рождения Челябинского УФАС России является 28 ноября 1991 года.

В первые годы на антимонопольные органы были возложены функции по контролю за антимонопольным и рекламным законодательством, а также законодательством о защите прав потребителей. С 2004 года началась административная реформа, которая существенно коснулась и антимонопольных органов. Начались реформы антимонопольного законодательства, которые продолжаются и сегодня, расширение функций и полномочий антимонопольного органа.

За годы реформ многое в стране изменилось, и антимонопольные органы стали свидетелями и «двигателями» этих изменений.

— Какие изменения произошли в функциях и полномочиях антимонопольных органов?

— С 2006 года функции и полномочия антимонопольных органов существенно расширяются. В 2004 году началась реформа электроэнергетики, и на антимонопольные органы возложен контроль за соблюдением запрета на совмещение потенциально конкурентных сфер деятельности (генерация и сбыт) и естественно монопольных (передача электроэнергии и оперативно-диспетчерское управление) с возложением полномочий по принудительному разделению хозсубъектов, нарушающих указанные запреты, а также контроль за соблюдением правил технологического присоединения к электрическим сетям. Позже появилось новое нарушение на рынке — манипулирование ценами на оптовом и розничном рынках электроэнергии.

С 2006 года на антимонопольные органы возложен контроль за закупками для государственных и муниципальных нужд, с 2012 года за закупками естественных монополий, госкорпораций, ГУПов, МУПов, автономных учреждений, а с 2015 года — за закупками для нужд обороны страны. Кроме того, возложен контроль за торгами в различных сферах: земля, недра, водные и биологические ресурсы, аренда и продажа государственного и муниципального имущества, отбор управляющих компаний в сфере ЖКХ, отбор перевозчиков на межмуниципальные и внутримуниципальные маршруты, продажа арестованного имущества, продажа имущества при банкротстве хозсубъектов и т.д. С 2008 года — контроль за соблюдением Закона об энергосбережении в части соблюдения требований указанного закона государственными и муниципальными заказчиками к закупкам и действий энергосбытовых компаний по оснащению потребителей общедомовыми приборами учета, а также контроль за стандартами раскрытия информации субъектами естественных монополий. В 2010 году — контроль Закона о торговой деятельности в части соблюдения торговыми сетями антимонопольных требований при организации торговли продуктами питания, что особенно актуально в современных условиях ввиду введения эмбарго.

В «четвертом антимонопольном пакете» предусмотрены полномочия антимонопольных органов по согласованию создания МУПов и ГУПов в целях сокращения их присутствия на конкурентных рынках; рассмотрению жалоб предпринимателей на действия органов власти в связи с нарушениями сроков рассмотрения обращений по выделению земельных участков и разрешений на строительство. Активно обсуждается необходимость вмешательства антимонопольных органов в сферу ценообразования на услуги естественных монополий, но для этого необходимо вносить изменения в действующее законодательство в целях исключения дублирования полномочий Федеральной службы по тарифам и региональных тарифных регуляторов.

— В последнее время вопрос о «четвертом антимонопольном пакете» и совершенствовании системы закупок для государственных и муниципальных нужд активно обсуждается, принят ряд новых законов. Антимонопольный орган и предприниматели готовы к нововведениям?

— После очередных чтений в Государственной Думе «четвертый антимонопольный пакет» отправили на доработку, и в настоящее время ФАС России представил в правительство РФ окончательный вариант поправок в Закон о защите конкуренции; некоторые поправки уже прошли одобрение Совете Федерации. Вносятся изменения в контрактную систему, регулирующую закупки для государственных и муниципальных нужд; идут «жаркие» дискуссии по совершенствованию системы закупок естественными монополиями, госкорпорациями, МУПами, ГУПами и т.д., внесены изменения в КоАП РФ и Уголовный Кодекс РФ. Всему этому предшествовало широкое обсуждение среди предпринимательского и юридического сообщества. При этом учитывалось мнение зарубежных специалистов. Но об изменениях поговорим отдельно, когда «четвертый антимонопольный пакет» вступит в силу. Антимонопольный орган готов к изменениям, они приведут с одной стороны к увеличению обращений и дел, например, рассмотрение жалоб на нарушение сроков при выдаче документов органами власти в строительстве и земельных отношениях, с другой стороны, к снижению, поскольку произошло расширение института предупреждений.

— УФАС осуществляет контроль за ценами естественных монополий? Изменилось ли поведение монополистов на рынке?

— К сожалению, количество обращений в отношении монополистов растет. Больше всего жалуются на нарушение правил техприсоединеия к электрическим сетям, но вместе с тем снизилось количество жалоб на гарантирующих поставщиков; жалуются на нарушения при подключении к различным сетям, при этом сокращается количество обращений на навязывание невыгодных условий договора и т.д.

При этом следует отметить, что антимонопольный орган применяет меры антимонопольного реагирования только к отношениям, связанным с конкуренцией, т.е. большинство обращений граждан потребителей в сфере ЖКХ, таких как начисление ОДН, расчетов и годовых перерасчетов за поставку энергоресурсов, ненадлежащее качество услуг, невыполнение управляющими компаниями своих обязательств, не связаны с конкуренцией, в связи с чем перенаправляются в Государственную жилищную инспекцию. Другие обращения, связанные с нарушением прав граждан-потребителей, перенаправляются в Роспотребнадзор. Заявления на действия, имеющие признаки иных нарушений, не связанных с полномочиями антимонопольного органа, направляются в прокуратуру, ГУВД по Челябинской области.

— Что Вы можете сказать о ценах на продукты питания?

— Антимонопольный орган выявляет и пресекает злоупотребление доминирующим положением в виде монопольно высокой цены, в первую очередь не регулируемых государством цен, например, на продукты питания, а также в виде нарушения установленного действующим законодательством порядка ценообразования, например, взимание сверх тарифа за потери в сетях, установление тарифа самостоятельно без обращения в Единый тарифный орган Челябинской области по регулируемым государством ценам на товары и услуги.

Если же говорить о продуктах питания, то антимонопольный орган с августа 2014 года осуществляет мониторинг оптовых средневзвешенных цен на одиннадцать социально значимых продуктов питания. Мониторинг показывает, что почти не изменились оптовые цены на молочную продукцию у наших производителей, хлеб. Был отмечен резкий рост цен на мясо, который приостановился в связи с наполнением рынка мясом из других стран и снижением покупательского спроса, т.е. граждане стали меньше потреблять продукты питания, на которые отмечался резкий рост цен в связи с введением эмбарго.

Имел рост цены на куриное мясо, в связи с чем антимонопольными органами во многих регионах страны проведена проверка обоснованности роста цен. Нарушений антимонопольного законодательства в виде злоупотребления доминирующим положением или сговора не выявлено.

В середины ноября выросли цены на гречку. В связи с этим проводятся антимонопольные расследования на предмет сговора сельхозпроизводителей или оптовых поставщиков гречки во многих субъектах Российской Федерации, в том числе в Челябинской области и на Алтае.

Напомню, что алтайские антимонопольщики в 2010 году пресекли сговор сельхозпроизводителей гречихи и привлекли виновных лиц к административной ответственности в виде оборотного штрафа. Алтайский край является одним из основных поставщиков гречихи в стране.

Цена на хлеб также находится под пристальным вниманием антимонопольного органа. Так, ОАО «Первый хлебокомбинат» каждое повышение цены на социально значимый вид хлеба согласует с нами.

Рассмотрено ходатайство ОАО «Челябинский городской молочный комбинат» и ОАО «Магнитогорский молочный комбинат» о присоединении последнего к первому. Ходатайство удовлетворено с выставлением поведенческих условий, в том числе о необходимости уведомления антимонопольного органа о повышении цен на молочную продукцию более чем на 5% с обоснованием увеличения, которое подлежит проверке со стороны антимонопольного органа.

— Но граждане повсеместно отмечают рост цен на продукты питания.

— Не все вопросы с ростом цен на продукты питания находятся в ведении антимонопольного органа, а только те, которые связаны со злоупотреблениями доминирующим положением или антиконкурентными сговорами и согласованными действиями хозяйствующих субъектов, которые привели к росту цен.

Мы говорим о мерах антимонопольного реагирования на рост цен на продукты первой необходимости. При этом рекомендуем потребителям выбирать те торговые точки и сети, где сельхозпроизводители и продавцы занимают социально ответственную позицию перед потребителем и не «спекулируют» на непростой экономической ситуации.

Имеет место рост цен, иногда даже непонятный, например, на тушку курицы за 250 руб. на рынках и в небольших магазинчиках, где до прилавка товар проходит длинный путь через посредников. Поэтому мы отмечаем возможность выбора потребителем магазина, который сохраняет социальную направленность своего бизнеса. И этот выбор есть, а значит рынок розничной торговли конкурентный.

— В последние годы много говорится о злоупотреблениях со стороны торговых сетей по отношению к поставщикам, какие здесь полномочия антимонопольных органов?

— В 2010 году вступил в силу новый Федеральный Закон «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации», который распространяется на торговую деятельность посредством организации торговой сети и содержит раздел «Антимонопольное регулирование», закрепляющий ряд запретов для сетей. В 2011 году приняты поправки в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, вводящих административную ответственность на юридических лиц за нарушения указанного закона до 7 млн. рублей. Законодатель исходит из того, что торговая сеть независимо от доли на рынке розничной реализации не вправе включать в договоры различные невыгодные условия для поставщиков и навязывать невыгодные условия.

Для органов местного самоуправления также есть ряд норм, направленных на развитие конкуренции в сфере розничной торговли и сокращения присутствия крупных торговых сетей. Это 25%-ый порог, который исчисляется от общего объема товарооборота в границах муниципального образования.

Челябинским УФАС России ежегодно проводится расчет доли крупных торговых сетей в границах крупнейших муниципальных образований. Установлено, что ни одна торговая сеть не достигла 25%-го порога в большинстве муниципальных образований, за исключением г. Озерска и п. Локомотивный, где торговая сеть «Три богатыря» и «Магнит» перешли этот порог. В связи с этим к торговым сетям нельзя применить запрет на злоупотребление доминирующим положением ввиду отсутствия такого положения.

— Граждане и предприниматели стали чаще обращаться в антимонопольный орган?

— Статистика показывает, что из года в год количество обращений растет. Это говорит о большом авторитете органа. Если в 2001 году антимонопольным органом рассмотрено всего 460 письменных обращений, то за 11 месяцев 2014 года уже поступило более 4 тыс. обращений граждан, предпринимателей, органов власти.

Однако большая часть обращений, например, по заявлениям на злоупотребление доминирующим положением, сговоры и недобросовестную конкуренцию заканчиваются разъяснением действующего законодательства и отказом в возбуждении дела в связи с отсутствием нарушения или перенаправлением обращений по подведомственности, поскольку обратились по вопросам, находящимся вне компетенции антимонопольного органа. К сожалению, правовая грамотность предпринимателей в области антимонопольного регулирования и представления материалов, доказывающих нарушение, оставляет желать лучшего.

Напомню, что задачей антимонопольного органа является выявление, пресечение и предупреждение нарушений, связанных с ограничением конкуренции на рынке.

— Антимонопольные органы в последнее время активно критикуют за огромное количество рассматриваемых дел, большая часть которых в отношении субъектов малого и среднего бизнеса.

— Действительно, рост количества возбужденных дел, вынесенных предписаний, постановлений о привлечении к ответственности имеет место ежегодно. Так, например, если в 2001 году Челябинским УФАС России возбуждено 195 дел по признакам нарушения антимонопольного законодательства, рекламного законодательства и законодательства о защите прав потребителей, из них выдано около 100 предписаний и 61 постановление о наложении штрафа, то в 2014 году — 1173 дела, по результатам рассмотрения которых выдано 818 предписаний и предупреждений и 566 постановлений о наложении штрафа. В 2015 году количество обращений и соответственно всех показателей не уменьшается, что говорит о том, что до цивилизованных рыночных отношений нам еще далеко.

По статистике, возбужденных дел в отношении субъектов малого и среднего бизнеса всего около 25%. Нарушителями являются локальные естественные монополии, например, в сфере водоснабжения и водоотведения, теплоснабжения, передачи электрической энергии; предприниматели, которые недобросовестно конкурируют между собой; рекламодатели, рекламопроизводители и рекламораспространители.

— Как вы справляетесь с такой нагрузкой?

— Нагрузка на специалистов колоссальная. Работа в антимонопольных органах интересна, но требует очень высокого профессионального уровня. Работают в основном юристы и экономисты.

Качество работы антимонопольного органа оценивается не в зависимости от количества рассмотренных обращений и возбужденных дел, вынесенных постановлений о наложении штрафа, а от количества добровольно устраненных нарушений, исполненных предупреждений и предостережений, количества оспоренных в суде решений и оставленных в силе.

Например, в целом Челябинское УФАС России проигрывает в Арбитражном суде менее 10% от всех вынесенных предупреждений, а от обжалованных и того меньше, 95% предупреждений исполняется. Эти цифры говорят о высоком авторитете антимонопольных органов и качестве работы. Более того, Челябинское УФАС России ежегодно на протяжении последних 8 лет входит в 12 первых теруправлений из 84.

Качество работы должно оцениваться и уровнем конкуренции в регионе, и удовлетворенностью предпринимателей деятельностью органов власти по развитию конкуренции, и потребителей — качеством и ценой товаров, работ, услуг и возможностью их выбора по конкурентным ценам. А это требует взаимодействия антимонопольного органа с иными органами власти, в связи с чем в «Дорожной карте» по реализации антимонопольной политики в Российской Федерации предусмотрено включение функций по развитию конкуренции в приоритеты деятельности органов исполнительной власти. В продолжение чего распоряжением правительства РФ в индикативные показатели деятельности губернаторов включены показатели по уровню развития конкуренции в регионе. В Челябинской области еще предстоит разработать региональную «дорожную карту» и внедрить Стандарты развития конкуренции, которые разработаны и утверждены Агентством стратегических инициатив (АСИ).

В свою очередь, ФАС России предпринимает в рамках реализации «Дорожной карты» меры по сокращению количества дел по признакам нарушений путем либерализации антимонопольного законодательства и переходу по многим нарушениям работы антимонопольных органов на предупредительный контроль. В «четвертом антимонопольном пакете» предусмотрено расширение права антимонопольного органа выдавать предупреждения за нарушения антимонопольного законодательства не только за злоупотребления доминирующим положениям, но и по фактам недобросовестной конкуренции и антиконкурентным актам органов власти. Исполнение предупреждения исключает возбуждение дела и привлечение к административной ответственности, что сократит и финансовую нагрузку на хозсубъектов.

— Но ведь не все дела антимонопольные органы выигрывают в суде, есть и отмененные решения и постановления о наложении штрафов?

— Действительно это так, но этот показатель достаточно низок и сокращается в целом по системе антимонопольных органов. Так, например, в 2009 году отменено около 13% решений и предписаний, а в 2014 году уже менее 10%. Показатели Челябинского УФАС России не хуже, чем в целом по России, а по некоторым направлениям и лучше. Например, отмененных решений ввиду отсутствия и недоказанности нарушений в сфере контроля за рекламой и недобросовестной конкуренцией единицы. А из выданных предупреждений большинство выполняются (из 102 предупреждений, выданных в 2014 году, только 8 не исполненных), что говорит о высоком авторитете антимонопольного органа и качестве его работы.

— Челябинское УФАС России по итогам 2014 года заняло в рейтинге территориальных антимонопольных органов 1 место. Какие показатели эффективности при этом оцениваются?

— С 2006 года рассчитывается рейтинг среди терорганов ФАС России. При этом Челябинское УФАС России никогда не опускалось ниже 12 позиции. Занимали десятое, седьмое, четвертое места, но не первые. Очень символично, что это произошло в юбилейный год.

В основном оцениваются соотношение количества выданных и исполненных предписаний по всем направлениям контрольной деятельности, соотношение количества выданных постановлений о наложении штрафа и взысканных штрафов, соотношение количества обжалованных решений в суд и выигранных и т.д.

Челябинское УФАС России по итогам 2014 года заняло 1 место и по адвокатированию конкуренции. Нами проводились различные мероприятия по разъяснению и популяризации антимонопольного законодательства и Челябинского УФАС России. Это и музей Челябинского УФАС России, и проведение «Недели конкуренции», Дней открытых дверей, открытые заседания Комиссий по рассмотрению дел, встреча с блогерами, обучающий курс антимонопольщика для журналистов, конкурс среди журналистов на лучшую публикацию о работе антимонопольного органа, конкурс среди студентов на лучшую социальную рекламу и размещение социальной рекламы, проведение научно-практических семинаров и выступления в СМИ, в том числе на постоянно действующих рубриках на радио и т.д.

Кроме того, у нас отличный и дружный коллектив! Ежеквартально подводятся итоги внутреннего конкурса «Лучший сотрудник», совместные походы на лыжах и сдача ГТО, проведение иных мероприятий к знаменательным датам. Например, коллективное возложение цветов к Вечному огню в преддверии празднования Дня Победы и чаепитие с ветераном Великой Отечественной войны и т.д.

— Какими силами антимонопольный орган обеспечивает такое качество работы?

— В первую очередь, это заместители руководителя, начальники отделов, которые проработали в управлении более 10 лет, специалисты со стажем работы более 5-7 лет, но, к сожалению, таких немного. Именно они позволяют сохранить преемственность поколений, традиций и накопленного опыта и добиться неплохих результатов, несмотря на большую текучесть кадров среди молодых специалистов.

Всего в системе антимонопольных органов работает чуть более 3 тыс. человек, в Челябинском УФАС России работает 50 человек, структурных подразделений в муниципальных образованиях нет. Это самая малочисленная служба из контрольно-надзорных органов в нашей стране.

— Какие основные задачи стоят перед антимонопольными органами на современном этапе?

В первую очередь, это выявление и пресечение картелей — антиконкурентных сговоров хозяйствующих субъектов. И здесь антимонопольные органы во многом преуспели. Например, ЦА ФАС России в последние годы раскрыты несколько крупных картелей: на рынке соли и хлора, алмазов, рыбные картели, сговоры на торгах. Кстати, выявление сговоров на торгах для государственных и муниципальных нужд поставлен на поток, в том числе в территориальных антимонопольных органах.

Выявление и пресечение злоупотреблений доминирующим положением сегодня не вызывает проблем у наших специалистов, за исключением таких нарушений как «монопольно высокая цена» и «манипулирование ценами на рынке электрической энергии».

Особое место занимает контроль закупок для государственных и муниципальных нужд, а также оперативная защита законных прав и интересов участников обязательных конкурентных процедур в различных сферах.

Сегодня актуален контроль на рынке продуктов питания и бензина.

Главное место занимает принятие и реализация плана мероприятий по исполнению региональных дорожных карт и внедрения Стандарта развития конкуренции.

Кроме того, адвокатирование конкуренции и внедрение антимонопольного комплаенса хозяйствующими субъектами.

— А что такое комплаенс?

— Огромную роль в сокращении и предупреждении нарушений антимонопольного законодательства сегодня играет антимонопольный комплаенс, т.е. комплекс мер на конкретном предприятии по предупреждению нарушений. Для этого опять нужны специалисты со знанием антимонопольного или как сегодня уже принято говорить «конкурентного законодательства».

— И где можно этому научиться?

— Антимонопольные органы на протяжении своего существования активно занимаются внедрением спецкурсов по антимонопольному регулированию в высшие учебные заведения. Так, например, с 2000 года в УРАГС введен спецкурс «Государственная антимонопольная политика», с 2003 года в ЮУрГУ введен спецкурс «Конкурентное право», с момента открытия филиала РАП там читается курс «Антимонопольное право».

Но особенный толчок эта работа получила после того, как в высших учебных заведениях страны стали открываться кафедры по «Конкурентному праву» не только в московских вузах, но и в других субъектах РФ. К сожалению, пока такой кафедры нет ни в одном вузе нашей области.

— Кроме того, в городе Казани открыт учебно-методический центр ФАС России, где проводятся различные обучающие семинары и конференции не только для сотрудников антимонопольных органов.

— Сегодня актуальна тема реформирования системы государственных и муниципальных закупок. Как часто с нарушениями в этой сфере вам приходится встречаться?

— В связи с изменением действующего законодательства с 1 января 2014 года вступил в силу Закон о контрактной системе — количество обращений выросло почти в два раза. Например, жалоб на закупки за 2014 год рассмотрено более 700, тогда как в 2013 году рассмотрено около 500; количество уведомлений о согласовании заключения контракта у единственного поставщика и соответственно отказов в согласовании увеличилось почти в 10 раз (с 283 до 2500, имеет место рост и иных обращений по закупкам). Число нарушений не уменьшается и составляет около 50%.

Такое количество обращений и нарушений мы связываем с тем, что Закон новый, в него вносятся поправки, требуется повышение квалификации участников закупочного процесса.

— Какие нарушения при закупках встречаются наиболее часто, и как они влияют на конкуренцию в этой сфере?

— При закупках для госнужд проявляются негативные тенденции, которые необходимо рассматривать и с точки зрения антимонопольного законодательства, например укрупнение лотов (объединение в один лот ремонт всех дорог г. Челябинска или даже несколько муниципальных образований Челябинской области), что ведет к ограничению количества участников торгов; объединение в один лот технологически и функционально не связанных между собой товаров. Также создаются автономные учреждения под «муниципальные задания», которые учреждение самостоятельно не выполняет, а передает подрядчикам.

Имеет место и заключение контрактов ранее предусмотренного законом срока; непроведение торгов и закупка продукции у единственного источника в связи с поздним дополнительным финансированием; невыполнение уполномоченными органами требований о приостановлении закупки и невыполнение предписаний о прекращении нарушений заказчиками, комиссиями.

— Какая ответственность предусмотрена за такие нарушения?

—Количество возбужденных административных дел в отношении должностных лиц и членов комиссий за нарушение законодательства о закупках ежегодно растет. Так, если в 2006 году возбуждено всего 105 административных дел и только треть лиц привлечено к административной ответственности в виде штрафа, то в 2014 году возбуждено более 600 и более половины привлечено к административной ответственности в виде штрафа.

Осуществляется взаимодействие с прокуратурой Челябинской области и ГУВД, регулярно направляются решения и предписания по фактам закупок с нарушениями, где сумма размещаемого заказа превысила 10 млн. рублей.
Взаимодействуем с общественными контролерами, которые направляют жалобы или информацию для дальнейшего проведения внеплановой проверки.

— Как сейчас обстоят дела с конкуренцией в нашем регионе?

— По итогам 2014 года Челябинская область заняла 13 место в рейтинге субъектов РФ по степени интенсивности конкуренции и состоянию конкурентной среды, который ежегодно формируется ФАС России. Челябинская область улучшила свои позиции в рейтинге по сравнению с прошлым годом, поскольку в 2013 году занимала 26 место. В рейтинге учитываются и степень соперничества между конкурентами, и состояние товарных рынков, и количество дел и заявлений о нарушении антимонопольного законодательства, и различного рода барьеры.